[정의]

어떤 지역의 주민들이 법률에 따라 일정한 권한을 갖는 지방자치단체를 구성하여 중앙정부로부터 일정한 독립성을 가지고 자신의 문제를 자주적으로 처리하는 정치제도.

[개설]

지방자치제는 민주주의 원리에 충실한 제도이다. 따라서 “지방자치는 민주주의의 훈련장이며, 최상의 학교이자, 성공의 보증서”라는 주장이 제기된다. 지방자치의 필수 요소로서 지역·주민·자치권을 들고 있다. 따라서 진주시의 지방자치제는 진주지역의 주민들이, 진주시라는 지방자치단체에서, 진주지역에서 발생하는 사무를 스스로의 결정과 책임 하에 처리하는 것으로, 이에 들어가는 비용은 자부담이 원칙이다. 그리고 지방자치법의 규정에 의거하여 집행부로서 진주시장, 의결기관으로서 진주시의회를 두고 협력과 견제의 원리에서 자치사무를 처리하도록 하고 있다.

[변천]

우리나라 지방자치제의 발달사를 보면, 삼국시대 신라의 화백제도, 고려의 사심관제 및 향직단체, 조선시대의 향청·향회·유향소·민회 등을 들기도 하나, 현대적 의미에 근접한 지방자치 모습은 갑오경장(1894) 이후의 군회(郡會)·면회(面會)·이회(里會)에서 찾을 수 있다. 이곳에서는 현재의 지방의회 기능이라 할 수 있는 심의기능과 군수로부터 위임된 사항을 처리하는 기능을 수행하였다. 그러나 우리나라의 본격적인 지방자치는 정부수립 이후라 할 수 있다. 1949년 7월 4일 법률 제32호로 지방자치법이 제정, 공포되고 같은 법 부칙 제1조의 규정에 의거 같은 해 8월 15일부터 지방자치단체가 시행토록 되어 있었다. 당시의 지방자치법에는 광역자치단체로서 도와 서울특별시, 기초자치단체로 시·읍·면을 두고, 지방정부에는 집행기관(시장)과 의결기관(의회)을 두도록 하였다. 선출방식은 도지사와 서울특별시장의 경우 국가공무원 중 대통령이 임명하고 시·읍·면장은 지방공무원으로 하되 지방의회에서 간접 선출하도록 하였으며, 지방의원은 임기 4년의 명예직으로 규정하였다. 권한으로서는 지방의회에는 불신임의결권을, 단체장에게는 의회해산권을 부여하였으며, 시·읍·면장에 대해 중앙정부와 상급자치단체가 징계권을 가지도록 규정하고 있었다. 그러나 정치적·사회적 혼란 등을 이유로 지방자치의 실시가 연기되어오다가 1952년 4월 25일 시·읍·면의회 의원 선거가, 5월 10일에는 도 및 서울특별시의회 의원에 대한 선거가 실시됨으로써 지방자치제가 시작되었다. 초대의회 의원 선거는 경상남도 내 부산·마산·진주의 3개 시 18개 선거구와 진양군을 비롯한 19개 군 239개 읍·면 699개 선거구 등 717개 선거구에서 3,017명의 시·읍·면의회 의원을 선출하는 투표가 일제히 치러졌다. 진주시는 5개 선거구에 71명의 후보자가 입후보하여 의원정수 20인을 선출하였고, 진양군은 16개면 48개 선거구에 377명이 입후보하여 면의원 정수 184명을 선출하였다. 1956년 8월 8일에는 시·읍·면장 선거와 시·읍·면의회 의원 선거가 동시에 실시되었다. 지방의회 의원 선거는 임기만료로 인한 선거이지만, 시·읍·면장 선거는 우리나라에서 처음으로 실시된 것이었다. 경상남도 내에서는 부산·마산·진주·충무·진해·삼천포 등 6개 시 40개 선거구와 진양군을 비롯한 19개 군 231개 읍·면 675개 선거구 등 715개 선거구에서 6개 시장과 231개 읍·면장, 의원정수 2,746명의 시·읍·면의회 의원을 선출하는 투표가 치러졌다. 이때 진주시는 6개 선거구에서 32명이 입후보하여 의원정수 15명을 선출하였고, 진양군은 16개 면 48개 선거구에서 218명이 입후보하여 면의원 175명을 선출하였다.

1960년의 4·19 학생의거로 이승만정부가 몰락하고 제2공화국의 장면정부가 들어섰다. 장면정부는 서울시장, 도지사, 시·읍·면장 등과 지방의원 선거를 모두 직선제로 전환하였다. 1960년 12월 19일에 시·읍·면의회 의원 선거를 실시하였는데, 경상남도 내 부산·마산·진주·충무·진해·삼천포의 6개 시 37개 선거구와 진양군을 비롯한 19개 군 233개 읍·면 717개 선거구 등 754개 선거구에서 의원정수 2,754명의 시·읍·면 의회 의원을 선출하는 투표가 일제히 실시되었다. 이때 진주시는 6개 선거구에서 42명이 입후보하여 의원정수 15명을 선출하였고, 진양군은 16개 면 49개 선거구에서 면의원 정수 176명을 선출하였다. 하지만 1960년대의 지방자치는 1961년의 5·16군사정변과 더불어 시련을 겪게 되는데, 1961년 5월 16일 오후 8시를 기해 포고령 제4호로 모든 지방의회가 해산되고, 시·도지사와 시장·군수를 임명제로 전환함으로써 정부수립 후 약 10년간 시행되어오던 지방자치제가 중단되었다.

이후 약 30년간 지방의회가 구성되지 못하였으며 의회의 권한은 상급 감독기관에서 대행하여왔다. 그러다가 1987년 6·29선언의 공약사항에 포함되고, 1988년 4월에 지방자치법의 제7차 개정이 이루어짐에 따라 지방자치 부활의 근거가 마련되었으며, 1990년 12월 31일에 법률 제4310호로 지방자치법이 개정·공포되었다. 이에 따라 1991년 3월 20일에 기초자치단체인 시·군·구 의회의원 선거가 실시되었다. 그러나 자치단체장의 선출은 여전히 중앙정부 임명제로 규정함에 따라서 자치단체장에 대한 주민직선은 이루어지지 못하였다.

지방의원선거의 경우 지방의회의원 선거법 및 경상남도 시·군의회의원 선거구와 선거구별 의원정수에 관한 조례의 규정에 의거하여, 시·군·구 의회의원 선거구는 읍·면·동(지방자치법 제4조 제5항의 규정에 의한 행정동을 말한다)의 행정구역 단위로 확정되고 의원정수는 읍·면·동마다 1인으로 하되 인구 2만 명을 초과하는 동은 매 2만 명마다 1인씩 더한다고 되어 있다. 진주시는 제4대 진주시의회 의원으로 24개 선거구 중 무투표 선거구인 남성동과 대안동을 제외한 22개 선거구에서 63명이 입후보하여 상봉서동·상대2동·평거동 선거구는 각 2인씩, 그 외 선거구는 각 1인씩 의원정수 27인을 선출하였고, 진양군은 종전의 면의회 의원에서 군의회 의원으로 승격되어 제1대 진양군의회 의원으로 16개 선거구에서 40명이 입후보하여 선거구마다 각 1인씩 의원정수 16인을 선출하였다. 그리고 1994년 8월 3일 법률 제4774호로 공포된 도농복합 형태의 시 설치 등에 관한 법률에 의거, 진주시와 진양군을 통합하여 도농복합 형태의 통합 진주시가 설치됨에 따라 1994년 12월 31일 제4대 진주시의회 의원 및 제1대 진양군의회 의원으로서의 임기가 마무리되고, 1995년 1월 1일부터 제4대 진주시의회 의원 27인과 제1대 진양군의회 의원 16인을 합하여 43인의 의원이 새로운 통합 제1대 진주시의회가 출범하여 의원으로서의 임기가 시작되었다. 1995년 6월 27일에는 공직선거및선거부정방지법에 의거하여 전국동시 4대 지방선거가 실시되었다. 그러나 제2대 진주시의회 의원의 임기는 1994년 3월 16일 법률 제4741호로 개정된 지방자치법 부칙 제4조에서 1998년 6월 30일로 만료되도록 하였다. 지방선거제도는 1998년 4월 30일 공포된 공직선거 및 선거부정방지법의 개정으로 지방의원의 정수조정을 비롯하여 선거운동방법상의 많은 변화를 가져왔다. 지방선거제도의 주요 개정 내용에는 지방의회의원의 정수 축소, 명함형 소형 인쇄물·현수막 폐지, 정당·후보자연설회 개최횟수 및 유급선거사무원 수의 축소, 기탁금반환요건의 강화 및 선거공영제의 확대, 피선거권 거주요건의 완화, 지방자치 단체장의 임기 중 다른 공직선거출마 금지 등이 포함되어 있다.

2006년 5·31지방선거부터 공직선거법 및 지방자치법, 그리고 그들 시행령의 일부가 개정되었다. 우선 지방의원의 신분과 관련하여 명예직에서 유급직으로 변화하였다. 2003년 7월 18일의 지방자치법 32조 개정에서 지방의회 의원을 명예직으로 하도록 한 규정을 삭제하였으며, 2005년 8월 4일에는 지방의원에게 회기에 따라 지급되는 회기수당을 직무활동에 대하여 지급하는 월정수당으로 전환함으로써 지방의원이 전문성을 가지고 의정활동에 전념할 수 있는 기틀을 마련하였다. 또한 지방의원의 선거구를 소선거구제에서 중선거구제로 전환하였으며, 정당공천제의 대상에 기초의원을 포함하였으며, 당선자의 선정을 다수대표제에서 소수대표제·비례대표제 등으로 확대하였다.

[현황]

진주시의 지방자치를 위한 대표기관으로는 지방자치단체장과 기초지방의회를 들 수 있다. 1995년 동시선거 이후부터 현재까지의 지방자치단체장을 보면, 민선1기 1995.7.~1998.6)와 민선2기(1998.7.~2002.6.)에는 백승두 시장이었으며, 민선3기(2002.7.~2006.6.)와 민선4기(2006.7.~ 2010.6.)는 정영석 시장이었고, 민선5기(2009.7.~2011년 현재)는 이창희 시장이다. 기초의회의원은 1991년부터 1995년 12월까지는 27명, 1995년의 기초의원선거에서는 45명, 1998년에는 37명, 2002년에는 36명, 2006년에는 21명, 2010년에는 20명을 선출하였다.

[의의와 평가]

진주를 중심으로 한 서부 경상남도 지역은 경상남도의 다른 지역에 비해 소외받았던 지역으로 지방자치의 발전 역시 크게 기대하기 힘들었다. 지역개발 차원에서 1969년 남강댐 준공, 1980년대 후반 농공단지 조성, 1977년 지방공업단지인 상평공단 조성, 진주 인근 사천시의 1992년 진사지방산업단지 조성, 1997년의 서부경남 첨단산업단지 등을 제외하곤 이렇다 할 지역개발정책이 실시되지 않았다. 또한 2005년 현재 인구는 약 33만 7천명으로 주위 창원·마산·김해 등에 비해 인구가 적다. 1995년 이후 진주시의 연평균 인구증가율은 0.25% 정도이며 연령별 분포는 20대가 전체인구의 17.5%로 가장 많으며, 65세 이상 노령인구 분포는 9.54%로 도내 시지역 평균(6.8%)보다 높은 편이다. 그리고 진주의 재정자립도는 2001년도의 45.9%에서 2006년도에 32.1%로 하락하였다. 이처럼 진주지역은 다른 지역에 비해 지역규모가 작고, 발전속도도 역시 낮았다. 그러나 2005년도의 혁신도시 지정과 더불어 지역발전을 위한 기회가 마련되었으며, 지역주민들의 기대감 역시 크다. 주택공사를 비롯한 12개 공공기관의 진주시 유치에 따른 이전효과는 인구유입 뿐만 아니라 지방재정 증대에 더 크게 기여할 것이다. 향후 진주시의 자치단체장 및 지방의회, 지역주민들이 단합하여 모범적이며 발전적인 진주시를 만들게 될 것이다.