[개설]

세종특별자치시 건설 목적은 ‘수도권 과밀해소’와 ‘국가균형발전’이다.

따라서 세종특별자치시가 해결하여야 할 가장 큰 두 가지 문제는 ‘행정수도 건설’과 ‘자족도시 완성’이다.

2014년 발표한 ‘2030 세종 도시기본계획’에 따르면 ‘어울림과 창조의 일류도시 세종’이라는 슬로건이 있다.

2030년 계획인구 50만 명의 자족도시, 건설지역과 읍·면 지역을 융합하는 생활권 설정, 보전 및 개발축 설정, 4통8달의 광역교통망 계획, 산업·물류·관광 기능 강화 등을 주요 골자로 하고 있다.

슬로건 내용을 토대로 현재 세종특별자치시의 풍경을 돌아본다.

[세종특별자치시의 과제 1- 행정도시 완성]

세종특별자치시 출범 이후 중앙행정기관 42개, 국책연구기관 19개 등이 이전하여 실질적인 행정수도 기능을 수행하고 있다.

2019년 세종특별자치시의 신년 정례 브리핑에서는 “정부세종청사 신축과 연계하여 대통령 세종집무실 설치 추진, 국회 세종의사당 설치”와 “행정수도로서 도시 가치를 높이기 위하여 세종지방법원, 행정법원 설치”를 발표한다.

2019년 행정안전부와 과학기술부의 세종특별자치시 이전과 2018년 국회세종의사당[국회분원] 설계비가 편성되면서 아직 미완인 ‘행정수도 완성’의 노력은 어느 정도 성과를 보이는 듯하다.

대통령 집무실 설치는 정부의 의지 없이 세종특별자치시 단독으로 추진하는 것은 사실상 불가능하다. 2021년에 완공할 정부세종신(新)청사는 2018년 설계공모 당선작 선정 후 현재 실시설계가 진행되고 있다. 사업비 3,714억 원을 들여 연면적 13만 4,000㎡, 지하 2층~지상 14층으로 건립될 예정이다.

세종특별자치시는 설치 시기를 단축하고 정부세종청사 중심부라는 상징성을 감안하여 대통령 집무실을 설치하기에 적정하다는 판단을 하고 있다.

하지만 17번째 광역자치단체로 출범하였지만 아직 법원이 없어 각종 사법 서비스 편의와 중앙부처 대상 행정소송에 불편이 제기되고 있다. 세종지방법원이 설치되기 위해서는 법률 개정이 필요하다.

[세종특별자치시의 과제 2- 자족도시 완성]

대한민국 행복리포트를 보면 전국에서 남녀평균 행복지수가 가장 높은 곳이 세종특별자치시이다. 인구 50만 명의 균형발전 선도도시라는 세종특별자치시의 최종 목적을 달성하기 위하여 단순한 행정중심도시로만 이루어지지 않는다.

이에 따른 또 다른 과제는 경쟁력 있는 산업 기반 구축을 통한 자족성 확보이다. 세종특별자치시의 자족 기능이란 교통, 문화, 복지, 여가생활이 조화를 이루는 것이다. 신도시 정착은 건설 초기부터 안착까지 최대 15년이 걸린다. 대전광역시 둔산, 경기도 분당·일산 등의 신도시 건설 과정을 보면 부동산 투기에 따른 정부 규제와 자족 기능을 상실한 베드타운화 등으로 대부분 정착에 10년 이상의 시간이 걸렸다.

세종특별자치시의 가장 시급한 과제는 우선 광역교통망 확충이다. 도시 내에서 일과 생활이 모두 이뤄지는 자급자족 기능에 가장 중요한 부분이다. 현재 세종특별자치시도 환상형[고리형] 광역노선을 만들어 타지역으로 가는 우회 차로와 도심으로 들어오는 지선도로를 교차하고 있지만 벌써부터 교통량이 급증하고 있다.

또 다른 문제는 상가 공실률이다. 시의 1인당 공원 비율이 102.2㎡로 전국의 시·도 가운데 월등하다. 주거환경은 쾌적하지만 물가는 전국에서 높은 수준이다. 높은 상가 임대료가 물가를 높이는 주범으로 지적되면서 높은 상가 공실률로 이어지고 있다.

세종특별자치시는 자족도시 건설을 위하여 도로·문화·체육·상업 시설 등 정주(定住)[일정한 곳에 자리를 잡고 삶] 여건 마련을 지속적으로 추진하고 있다. ‘세종~서울 고속도로’ 조기 개통 등 세종특별자치시 접근성 강화를 위한 교통망을 구축한다.

과학 비즈니스벨트 세종기능지구를 활성화하고 국가산업단지 조성과 국립행정대학원 등 우수 대학 유치 등에 힘쓰고 있다. 이와 함께 당초 계획보다 늦어진 박물관, 운동장 등 문화·복지 시설을 확충하는 등 정주 여건을 개선할 계획이다.

[대전세종연구원의 수도권 입주민 거주 만족도 조사]

대전세종연구원이 2018년 9월 행복도시 주민 1,244명을 대상으로 설문조사를 한 결과 수도권에서 세종특별자치시로 이주한 사람의 거주 만족도가 여타 지역에서 이주한 사람들에 비하여 낮은 것으로 나타났다.

조사 결과에 따르면 수도권 출신 275명의 거주 만족도는 5점 만점에 3.59점이었다. 충청남도과 충청북도[각 108명] 출신 각 3.78점, 대전광역시[614명] 출신 3.76점, 세종특별자치시 외 지역[65명] 출신 3.63점과 비교할 때 가장 낮았다.

‘10년 뒤까지도 거주할 것이냐’는 질문에는 충청북도 출신이 3.76점으로 가장 높았다. 세종특별자치시의 다른 지역 출신은 3.72점, 충청남도 출신 3.71점, 대전광역시 출신 3.66점 순이었다. 반면 수도권 출신은 3.52점으로 역시 가장 낮았다.

세종특별자치시 거주 여건 가운데 가장 큰 불만으로 꼽은 것은 높은 물가에 따른 비싼 생활 비용이었다. 21개 항목별 만족도 평가에서 ‘거주지 물가’가 가장 낮은 점수를 받았다. 이어 만족도가 낮은 항목은 ‘병·의원 이용 편리성’, ‘대중교통 이용 편리성’, ‘쇼핑시설 이용 편리성’, ‘매매·전세 가격 적정성’ 순이었다.

반면 신도시 조성에 따른 ‘산책로 및 공원 인접성’은 가장 만족스러운 거주 여건이라는 응답률을 기록하였다. ‘낮은 범죄율’, ‘학교 인접성’, ‘높은 지역발전 가능성’ 등 순으로 좋은 평가를 받았다. 응답자의 9.2%인 115명은 ‘앞으로 행복도시를 떠날 의사가 있다’고 답하였다. 이주 의향이 있는 지역을 묻자 38.3%는 대전광역시, 30.4%는 서울특별시, 13.9%는 경기도를 각각 꼽았다

참고로 2019년 세종특별자치시가 제공한 인구 이동 자료에 따르면 서울특별시, 경기도, 인천광역시 등 수도권 인구는 2018년 말까지 6.5년간 8만 9,679명이 전입한 것으로 나타났다. 서울특별시가 3만 6,241명, 인천광역시가 7,204명, 경기도가 4만 6,234명을 세종으로 보내었다.

그러나 순이동 인구 대비 가장 큰 비중을 차지한 지역은 대전광역시[8만 3,140명, 41.8%]로 나타났다. 충청북도[2만 1,236명, 10.7%], 충청남도[1만 9,546명, 9.8%] 등 충청권이 전체에서 순유입 인구의 무려 62.3%를 점유하는 기형적 구도는 여전하였다.

이뿐만 아니라 읍·면 단위 지역과 동 단위 지역의 인구 편차는 약 13만 명[2018년 말 기준]으로, 인구 증가 대부분은 동 단위에서 나타나고 읍·면 단위 지역은 상대적으로 인구가 빈곤한 양극화 현상도 두드러지고 있다.

참고로 2018년 국내 인구 이동 통계에 따르면 세종특별자치시는 전입률[29.2%]은 물론 전출률[18.6%] 1위를 차지하였다.

[세종특별자치시 불균형문제와 해결을 위한 정책적 과제]

‘국가균형발전을 선도하는 지속 가능한 모범도시 조성’을 목표로 출범한 세종특별자치시가 직면한 가장 큰 문제는 신도시[행복도시]와 읍·면 지역 간 불균형 문제이다.

인구, 사회문화복지, 기반·생활환경, 산업·경제 등 4개 영역의 세부 항목 비교 결과 동(洞) 지역 비중이 높았다.

행복도시 안에 주택건설 공급에 따른 인구 유입의 증가에 따라 ‘사회문화복지’, ‘기반·생활환경’ 등 비중도 동 지역이 자연스럽게 높아질 것으로 예상되고 있다. 읍·면 지역에 근본적인 대책이 필요한 이유이다.

읍·면·동 간 불균형은 장기적으로 잠재적 갈등 요인이 될 뿐만 아니라 읍·면·동 지역의 정서적·공간적 이분화라는 결과를 초래할 수 있다.

기본적인 불균형 문제는 인구의 행복도시[신도시] 집중에서 시작된다. 근본적인 문제의 해결에는 원도심(原都心)을 중심으로 하는 산업 경제 생태계 조성이 필요하다.

아울러 읍·면 지역 주거 정비 등 정주 여건을 개선하고 세종특별자치시 전역을 대상으로 하는 광역 긴급재난재해 지원체계를 구축하여야 한다.

행복도시와 읍·면 지역 간 물리적 환경 격차 해소를 위한 다양한 지원과 대비가 필요하다.

[세종특별자치시를 바라보는 시선들]

세종특별자치시 인구가 30만 명을 넘어서면서 빠른 성장세에 두 가지 시선이 존재한다. 정주 여건 개선에 따른 결과라는 긍정 평가와 주변 충청권 인구를 흡수한 것에 불과한 것이라는 비판이다.

세종특별자치시 인구는 2019년 6월 말 기준 33만 명을 넘어섰다. 출범 당시보다 3배나 늘어 전국 시·군·구 중 37번째로 인구 30만을 넘긴 도시가 되었다. 충청권에서는 대전광역시, 충청남도 천안, 충청북도 청주, 충청남도 아산에 이어 5번째이다.

중앙행정기관·국책연구기관 교통생활 인프라 개선, 정주 여건 개선 등의 이유라고 세종특별자치시는 설명하고 있다. 그러나 통계를 보면 충청권 인구를 흡수하였다는 내용도 틀리지 않다.

세종 지역의 인구 증가는 대전광역시·충청남도·충청북도 등에 인접한 도시에서의 인구 유입이 지속된 덕분에 가능하였다.

실제로 세종 지역은 2012년에 1만 7,493명 중에서 56%인 9,807명[대전광역시 6,540명, 충청남도 2,440명, 충청북도 827명], 2013년에 8,696명 중에서 38%인 3,291명[대전광역시 1,662명, 충청남도 710명, 충청북도 919명], 2014년에 3만 3,456명 중에서 57%인 1만 9,180명[대전광역시 1만 1,349명, 충청남도 3,759명, 충청북도 4,072명], 2015년에 4만 3,044명 중에서 80%인 3만 4,336명[대전광역시 2만 2,104명, 충청남도 5,479명, 충청북도 6,753명], 2016년에 2만 9,816명 중에서 62%인 1만 8,404명[대전광역시 1만 2,969명, 충청남도 2,517명, 충청북도 2,918명], 2017년에 3만 4,690명 중에서 69%인 2만 3,997명[대전광역시 1만 7,836명, 충청남도 2,706명, 충청북도 3,455명], 2018년에 3만 1,433명 중에서 68%인 2만 1,351명[대전광역시 1만 5,815명, 충청남도 2,531명, 충청북도 3,005명] 등의 인구 유입 현황을 보였다.

수치상 대전광역시·충청남도·충청북도 지역이 세종특별자치시 전체 유입 인구 10명 중 6명[연평균]을 채워 온 셈이다. 인접한 지역에서 세종 지역이 인구 ‘블랙홀’로 인식하는 단초가 된다.

대전광역시를 포함한 인근 도시들은 행정수도 개발에 따른 긍정적인 효과를 기대하였으나 인구 유출로 인하여 세종특별자치시의 빨대효과를 놓고 고민하는 입장이 되었다.

또한 세종특별자치시 내부에서도 동 지역과 읍·면 지역 간 불균형으로 인한 불편한 시선이 존재한다. 인구 증가량, 금융 기관, 도시공원 면적, 전입자 수, 토지 거래 허가 등에서 동 지역 비중이 절대적으로 높게 나타나고 있는 것이다.

또한 신(新)도심인구가 20만 명 증가하는 사이에 읍·면·동 인구는 약 2,000여 명 증가하였다. 인구 증가의 차이는 신도심과 구도심 간 경제·문화·심리적인 거리감으로 발현되어 청춘조치원 프로젝트 등과 같은 구도심을 위한 정책들이 실시되고 있다.

[세종특별자치시의 미래]

2019 대한민국 생활만족도 지수 결과를 보면 단편적으로나마 세종특별자치시의 미래 혹은 나아갈 길을 판단하여 볼 수 있다.

2019 대한민국 생활만족도 설문에 따르면 전국 17개 광역 시·도 가운데 세종특별자치시민이 느끼는 생활만족도가 가장 낮은 것으로 나타났다. 각종 지수가 높은 시·도는 서울이었고, 경기도와 대전광역시가 뒤를 이었다.

세종특별자치시는 생활 만족도를 결정하는 주요 지표에서 상반되는 결과를 보였다. ‘대중교통이 편리하다’, ‘쇼핑·외식 등 편의시설이 다양하다’, ‘집값, 전·월세 등이 적정하다’, ‘의료시설이 만족스럽다’, ‘스포츠·레저시설이 있다’, ‘만족스러운 교육시설이 있다’ 등 전체 16개 지표 중 주요 6개 지표에서 최하위인 17위였다. 최하위 결과는 도시 조성 초기 단계에서 나타나는 사회기반 시설 부족에 대한 불만이다.

반면 ‘안심이 되고 안전하다’와 ‘보육환경이 좋다’ 지표에선 1위, ‘주거환경이 쾌적하다’와 ‘지역경제가 발전하고 있다’ 지표에선 2위를 차지하였다. 세종특별자치시민이 스스로 느끼는 ‘지역경제 발전 가능성’ 지표에서는 17개 시·도 중 2위를 차지하였다.

또 전 국민이 현재 거주지와 상관없이 가장 살고 싶은 기초 시·군·구 순위[1·2순위 합]에서 서울 강남구, 제주 서귀포시·제주시, 부산 해운대구에 이어 5위[7.2%]를 기록하였다. 그러나 세종특별자치시를 떠나 다른 시·도로 가고 싶어 하는 비율도 66.1%로 전체 2위를 차지하였다.

세종특별자치시의 미래는 이상과 현실 사이의 가치 실현에 있다. 즉 이상적인 가치를 현실적인 실현으로 보여 주어야 한다. 짧은 시간에 탄생한 세종특별자치시를 논리적인 이론 체계로 설명하기는 쉽지 않다. 주민들의 만족도가 여러 지표면으로 보아 결코 낮지 않은 것도 사실이지만 일련의 설문조사를 돌아보면 대척점에 서 있는 지표가 적지 않다.

동시에 대도시 내 소득 불평등 및 양극화에 초점을 두면서 경제 성장의 지속 가능성에 대하여 심각한 문제도 던지고 있다.

도시 재생과 인간의 생활 조건을 개선하는 도시화의 긍정적인 힘인 도시낙관론과 도시 내 양극화 자본의 이익에 충실한 도시 재생에 주목하면서 발생되는 도시화의 본질적인 모습은 슬럼화 및 경제적 인도주의적 생태적 위기로 보는 도시비관론의 두 가지 관점에서 도시화는 역설적이고 모순적이라 평가하고 있다.

리처드 플로리다(Richard Florida)는 지역 발전이 시민의 창조성을 적극 활용하고 창조적인 사람들을 해당 지역에 살고 일하도록 유인하는 역량에 달려 있다고 주장하였다.

플로리다가 분류하는 도시의 위기 다섯 가지[승자독식 도시화, 금권 도시화, 중산층의 소멸, 교외 지역의 위기, 성장 없는 도시화]는 세종특별자치시가 지양하여야 할 도시 모습이며, 세종특별자치시의 균형적인 발전의 미래를 제시한다.